Logements sociaux : publication de la circulaire sur les constats de carence (loi SRU)

C’est une musique désormais bien connue des 1 100 communes françaises en déficit de logements sociaux, le Ministère de la ville et du logement a publié le 30 avril dernier une circulaire relative à la - très attendue ? - procédure de constat de carence pour la période 2023-2025.

Ce texte rappelle les sanctions susceptibles d’être prononcées par les préfets et précise le calendrier de cette procédure menée entre les préfets et les communes n’ayant pas atteint leurs objectifs de création de logements sociaux.

Voici ce qu’il faut en retenir.

La loi Solidarité et renouvellement urbain (dite "loi SRU") du 13 décembre 2000 impose aux communes de plus de 3500 habitants - 1500 habitants dans l’agglomération parisienne – appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants au moins une commune de plus de 15 000 habitants de disposer d’un parc de logements sociaux affectés à des résidences principales de 20% ou 25%.

Pour atteindre les taux mentionnés, le préfet notifie aux communes leur objectif de réalisation de logements sociaux par période triennale (L.302-8 Code de la construction et de l’habitation).

Ainsi, au terme de la dernière période triennale 2023-2025, la procédure contradictoire prévue par l’article L.302-9-1 du Code de la construction de l’habitation est mise en œuvre. Elle peut aboutir, selon les communes, au prononcé d’un arrêté de carence visant à les sanctionner.

Les communes qui n’ont pas atteint leur objectif triennal de rattrapage s’exposent aux sanctions suivantes :

• Une pénalité financière pouvant être majorée jusqu’à 5 fois le montant initial du prélèvement.

• L’obligations de réaliser au moins 30% de logements sociaux pour les projets de construction supérieurs à 12 logements ou dont la surface de plancher est supérieure à 800 m2.

• La reprise en main du droit de préemption urbain par le préfet.

• L’interdiction de la vente de logements par les organismes HLM en l’absence de contrat de mixité sociale.

La circulaire du 30 avril 2026 oriente l’appréciation des préfets sur les sanctions à infliger aux communes carencées. Si au terme de cette procédure un arrêté de carence est édicté à l’encontre d’une commune, celle-ci dispose de leviers contentieux pour le contester.

La circulaire présente également le calendrier de procédure de constat de carence pour la période triennale 2023-2025 .

Quelles sanctions peuvent être prononcées contre les communes carencées ?

L’appréciation préfectorale attendue par le ministère de la Ville et du Logement pour la période 2023-2025 se résume au passage suivant : « nous attendons de votre part une position d’équilibre dans l’analyse des bilans triennaux, se traduisant par la reconnaissance des efforts engagés par les communes volontaires, notamment celles éloignées initialement du taux 20 ou 25% de logements sociaux, et par de la fermeté à l’égard de celles manifestement opposées à la production de logements locatifs sociaux ».

Ainsi, pour les communes volontaires au développement de l’offre sociale sur leur territoire, le ministère de la Ville et du Logement recommande aux préfets de renouer le dialogue à travers :

• L’attention particulière portée aux facteurs territoriaux expliquant les retards (ex : constructibilité limitée du territoire communal ou le caractère onéreux et rare du foncier).

• La prise en compte de la volonté de ces communes de s’engager dans une démarche de contrat de mixité sociale (CMS). Ce nouvel outil introduit par la loi 3DS permet à une commune de s’engager sur les moyens qu’elle mettra en œuvre pour favoriser le développement du logement social.

A ce titre, le contrat ne doit pas se borner à lister les difficultés rencontrées par la commune mais doit inciter celle-ci à mobiliser les leviers à sa disposition et déployer des actions ciblées (Ministère chargé de la Ville et du Logement).

A contrario, pour les communes « réfractaires » au développement de l’offre sociale sur leur territoire, le préfet pourra faire preuve de fermeté et infliger les sanctions parmi les plus élevées, dont la multiplication par cinq du prélèvement initial ou la reprise en main du droit de préemption urbain.

Quels recours contre un arrêté de carence SRU ?

Au terme de la procédure, fixé au 30 décembre 2026 par la circulaire, les communes pourront faire l’objet d’un arrêté de carence.

Les communes qui se sont vu notifier un tel arrêté disposent d’un délai de deux mois à compter de sa notification pour engager un recours de plein contentieux contre la mesure préfectorale (L.302-9-1 CCH).

Elles pourront à ce titre contester le prononcé de la carence ainsi que les sanctions infligées, en relevant notamment la disproportion de la sanction et l’erreur du préfet dans son appréciation.

Dans un arrêt n°453414 du 28 octobre 2022, le Conseil d’Etat a rappelé que l’appréciation du préfet sur cette mesure :

« il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de ce même article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1 ».

Cette appréciation se fonde ainsi sur :

• L’écart existant entre les objectifs et les créations de logements sociaux constatées sur la période.

• Les difficultés rencontrées par la commune.

• Les projets de logements sociaux en cours de réalisation.

Quel est le calendrier de la procédure de constat de carence SRU pour la période 2023-2025 ?

La circulaire du 30 avril 2026 met en place un calendrier pour la mise en œuvre de cette procédure légale.

Cette étape est essentielle, elle permet aux communes de démontrer les efforts engagés pour satisfaire aux objectifs de création de logements sociaux et d’expliquer, le cas échéant, les difficultés inhérentes à leur territoire pour expliquer l’absence d’atteinte de cet objectif.

Le calendrier est fixé comme suit :

• Avant le 30 avril 2026, les préfectures engagent la procédure contradictoire avec les communes concernées. Elles ont deux mois pour produire leurs observations.

• Avant le 17 juillet 2026, les préfets transmettent à la commission nationale SRU les sanctions envisagés ainsi que les intentions de carence harmonisées au niveau régional permettant d’assurer l’égalité de traitement des communes.

• Avant le 16 octobre 2026, la commission nationale SRU émet un avis sur les recommandations des préfets.

• Avant le 30 octobre 2026, les comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) émettent un avis .

• Au cours des mois de novembre et décembre 2026, validation du ministre de la Ville et du Logement.

• Avant le 30 décembre, les préfets signent les arrêtés de carence et les transmettent à la commission nationale SRU et à la Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages.